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Un rapport parlementaire propose de donner un « second souffle » à la lutte contre la pollution de l’air

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Quatre mois après celui de la Cour des comptes, un rapport parlementaire présenté le 19 mai propose de revoir largement la lutte contre la pollution de l’air, aussi bien en termes de gouvernance qu’à travers des mesures sectorielles. Si les deux rapporteurs, les députés écologiste Jean-Louis Roumégas et LR Martial Saddier, s’accordent sur une vingtaine de propositions communes, ils ont en revanche des positions divergentes sur l’évolution de la fiscalité environnementale.

« Le temps est venu de relancer (la politique) en faveur de la qualité de l’air », souligne un rapport présenté le 19 mai au nom du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques par les députés écologiste Jean-Louis Roumégas et LR Martial Saddier. Ce document de plus de 200 pages est le fruit d’un travail mené dans la continuité de l’enquête de la Cour des comptes sur les politiques de lutte contre la pollution atmosphérique (lire ci-contre notre article du 22 janvier 2016). Les députés ont mené plus de 100 auditions de responsables et d’experts et choisi d’élargir la réflexion à la pollution de l’air intérieur. « Sur le plan sanitaire, les effets des deux pollutions – air extérieur et intérieur – se conjuguent. L’enjeu doit être de garantir un air sain pour tous », a souligné Jean-Louis Roumégas en présentant le rapport.
« Les actions contre la pollution de l’air sont perfectibles : il faut les structurer davantage, aux niveaux national et local, préviennent les deux députés. Non seulement parce que l’Europe nous le demande – 19 des 25 zones connaissant des dépassements de seuil pour le dioxyde d’azote sont concernées par une mise en demeure de la Commission européenne – mais aussi et surtout parce que la protection de la santé humaine et la rationalité économique nous l’imposent ». La qualité de l’air est aussi aujourd’hui la première préoccupation environnementale des Français, n’ont pas manqué de rappeler les deux élus qui ont insisté sur le nécessité de donner un « second souffle » aux politiques publiques en la matière.

Mieux évaluer la pollution

Une première série de mesures vise à mieux connaître et évaluer la pollution de l’air et son coût économique et social. Les députés proposent ainsi l’établissement d’un indice synthétique de la qualité de l’air qui soit commun à toutes les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air (AASQUA) et la mise à disposition du grand public d’un indice individualisé d’exposition à la qualité de l’air (par exemple par le biais d’une application sur les téléphones portables). Toujours dans un souci d’amélioration des connaissances sur le sujet, ils appellent aussi à la création de pôles de compétitivité dédiés à l’innovation en matière de pollution de l’air dans les régions les plus touchées par le phénomène et à la mise en place d’une structure de recherche interdisciplinaire sur les coûts tangibles et intangibles de la pollution de l’air qui soit financée par un appel à projets de l’Agence nationale de la recherche (ANR).

Meilleure gouvernance

Autre nécessité pour les rapporteurs : clarifier et simplifier la gouvernance des politiques. « Les plans nationaux ont été adoptés selon un calendrier heurté », en partie dicté par les menaces de plainte de Bruxelles, et « ces plans n’ont jamais été évalués », note le rapport. En début d’année, le rapport de la Cour de comptes regrettait déjà le manque de cohérence de l’action publique. La planification locale est aussi jugée par les deux députés « foisonnante et inaboutie » : les instruments de planification en faveur de la qualité de l’air sont nombreux – plans de protection de l’atmosphère (PPA), plans climat air énergie territoriaux (PCAET), schémas régionaux climat air énergie (SRCAE), schémas régionaux d’aménagement et de développement durable des territoires (SRADDT) – mais la mise en cohérence de ces outils avec les planifications sectorielles (plans locaux d’urbanisme, schémas de cohérence territoriale, plans de déplacement urbain…) « n’est pas assurée », selon eux. En outre, estiment-ils, les outils les plus efficaces, les plans de protection de l’atmosphère (PPA), au nombre de 35, sont « insuffisamment déployés sur le territoire » – ils couvrent 46% de la population, a précisé Martial Saddier. Il arrive aussi que les mesures prises au plan local par les préfets ou les collectivités territoriales soient perturbées par des interventions du niveau national, notent les rapporteurs. De plus, insistent-ils, « la gestion des pics de pollution est inadaptée » et présente « trois grandes failles ». Tout d’abord, « elle ne permet pas une mise en place suffisamment rapide des mesures d’urgence, le nouvel arrêté du 7 avril 2016 relatif au déclenchement des procédures préfectorales ne faisant gagner qu’un seul jour ». Ensuite, le cheminement de la procédure – de l’information à la restriction, avec deux seuils de déclenchement – et son lien avec les niveaux de pollution et les enjeux sanitaires sont incompréhensibles ». Enfin, « sa mesure la plus emblématique – la circulation alternée – ne rime à rien puisque l’interdiction de circuler en fonction des plaques d’immatriculation est aléatoire et ne permet pas de cibler les véhicules les plus polluants ». « On se focalise sur les pics, mais aujourd’hui tout le monde s’accorde à dire qu’il faut surtout agir sur la pollution de fond », pointe Martial Saddier.

Simplification de la gestion des pics de pollution

Au niveau national, les députés préconisent de « mettre en cohérence les politiques de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air ». Ils appellent aussi à « décentraliser davantage la conduite des politiques publiques de lutte contre la pollution de l’air » en confiant l’élaboration des PPA aux régions ou aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ils proposent également de mieux évaluer les résultats de la lutte contre la pollution de l’air en réalisant notamment un inventaire national spatialisé (INS) des polluants à l’échelle du kilomètre, mis à jour chaque année, et en associant les AASQA et les organismes de recherche à l’évaluation des PPA des territoires les plus pollués. Pour simplifier et accélérer la procédure de gestion des pics de pollutions, ils préconisent trois mesures : permettre le déclenchement des mesures obligatoires sur la base des prévisions effectuées par les AASQA ; remplacer les deux seuils de déclenchement par un dispositif de « vigilance atmosphérique » qui évolue en fonction de l’intensité de la pollution mesurée par quatre couleurs (vert, jaune, orange, rouge) sur le modèle de la vigilance de Météo France et substituer à la circulation alternée une circulation graduée ou partagée, réservée aux véhicules les moins polluants ou au covoiturage pour les trajets domicile-travail. Ils proposent également de simplifier la gouvernance francilienne des épisodes de pollution, excessivement complexe– elle fait aujourd’hui intervenir le préfet de police, le préfet de région, la région, la ville de Paris… Pour les rapporteurs, il faudrait confier l’adoption des recommandations et des mesures obligatoires à une seule autorité préfectorale, à l’exception de la circulation graduée ou partagée qui devrait être décidée par la Ville de Paris.

Mesures sectorielles

La lutte contre la pollution doit aussi devenir « une priorité pour le secteur routier », qui émet 54% des oxydes d’azote (NOx). Pour les rapporteurs, il faut rendre les aides au renouvellement du parc plus incitatives en créant, à côté du bonus-malus centré sur le changement climatique (CO2) un bonus-malus « pollution atmosphérique » (NOx et particules) et en instituant une prime à la casse ciblée sur les véhicules très polluants – poids lourds, véhicules utilitaires légers (VUL) et autocars anciens. Ils appellent aussi à développer l’offre de poids lourds et de VUL roulant à l’électricité ou au GNV et à faciliter les ruptures de charge utilisant ce type de véhicules pour effectuer le dernier kilomètre de livraison en milieu urbain. Pour agir sur le nombre de véhicules en circulation, il faut à la fois instaurer des zones à circulation restreinte reposant sur l’identification obligatoire des véhicules en fonction des normes d’émissions Euro et l’octroi de facilités de circulation aux véhicules les moins polluants et inciter les entreprises à mettre en place le covoiturage pour les trajets domicile-travail en prenant en charge la moitié des frais engagés par les covoitureurs. Des péages urbains modulables selon le trafic le covoiturage, le niveau de pollution, etc. pourraient aussi être mis en place par les agglomérations après une phase d’expérimentation, propose aussi le rapport.
Pour traiter une pollution industrielle de plus en plus diffuse, les députés estiment qu’il faudrait mener un travail de fond pour identifier les installations classées (ICPE) soumises à simple déclaration les plus polluantes. Celles-ci ne sont aujourd’hui soumises qu’à des contrôles périodiques effectués par des organismes agréés, sans que les maires des communes concernées n’en soient informés. Les résultats de ces évaluations devraient donc être transmis aux préfets et aux maires, estiment les rapporteurs. Par ailleurs, un fonds « air-industrie » devrait être expérimenté sur le modèle du fonds air-bois de l’Ademe pour aider les industries qui souhaitent mettre en œuvre les techniques de dépollution les plus performantes.
Le rapport avance aussi des mesures pour l’agriculture et le logement, deux secteurs jugés « à la traîne » en termes d’émissions de polluants. « L’épandage des engrais est la source quasi exclusive des émissions d’ammoniac », rappelle-t-il, notant que « le verdissement des exploitations fait désormais partie intégrante de leur compétitivité » et que les agriculteurs doivent d’abord être mieux informés, et accompagnés. Quant au chauffage résidentiel, il est la principale source d’émissions de particules fines. Les rapporteurs proposent donc d’améliorer les performances des appareils de chauffage et le diagnostic de performance énergétique (DPE) en prévoyant le cas échéant la transmission de l’attestation d’entretien des appareils de chauffage au moment de l’établissement du DPE. Concernant la lutte contre la pollution de l’air intérieur, ils préconisent à la fois le lancement d’une campagne nationale de sensibilisation aux risques de cette pollution à destination des particuliers et des professionnels. Il faudrait aussi associer systématiquement normes d’aération et normes d’isolation thermique en cas de rénovation et de travaux d’amélioration de la performance énergétique des bâtiments et élargir le DPE au contrôle de la qualité de l’air intérieur, avancent les députés.

Désaccords sur la fiscalité écologique

Ils n’ont en revanche pu s’accorder sur la fiscalité environnementale. Pour Jean-Louis Roumégas, le différentiel de taux de la TICPE en faveur du gazole doit être supprimé et même inversé pour que le gazole soit plus taxé que l’essence. Martial Saddier estime, lui, que le mouvement de « dé-diéselisation » du parc automobile est déjà en marche. Par conséquent, plutôt que d’agir sur la fiscalité des carburants, il faudrait privilégier le retrait, par des aides incitatives, des véhicules essence et diesel les plus anciens. L’élu écologiste estime en outre que la taxe sur les poids-lourds de fort tonnage (« taxe à l’essieu ») devrait être augmentée alors que son collègue LR, député de Haute-Savoie, département dont certaines vallées souffrent fortement de la pollution, juge préférable de simplement s’appuyer sur les normes européennes en vigueur.

Nouveau plan anti-pollution : les villes appelées à s’engager

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Ségolène Royal a présenté le 2 juin devant le Conseil national de l’air un nouveau plan d’action pour lutter contre la pollution atmosphérique. Il prévoit notamment le classement des véhicules en fonction de leur niveau de pollution, pour que les plus vertueux puissent bénéficier de conditions de circulation et de modalités de stationnement privilégiées. Les élus locaux sont aussi appelés à s’engager pour la qualité de l’air à travers un appel à projets « Villes respirables en 5 ans ».

Rappelant que « plusieurs dizaines de millions de Français restent exposés à une mauvaise qualité de l’air » et que la France est menacée de poursuites devant la Cour de justice de l’Union européenne, Ségolène Royal a présenté le 2 juin devant le Conseil national de l’air un plan pour « baisser de manière pérenne les pollutions et éviter les pics ». La ministre de l’Ecologie a affirmé vouloir « créer des mécaniques positives » et des « outils au service des collectivités pour appuyer leurs décisions opérationnelles ».
Le premier outil mis en avant est le « certificat de qualité de l’air », une pastille de couleur apposée sur le pare-brise qui identifiera les véhicules selon leurs émissions polluantes. Six classes seront créées qui « permettront de différencier finement les véhicules les plus anciens et d’adopter une progressivité dans les mesures qui seront mises en place », a expliqué Ségolène Royal. De 1 à 6, les véhicules seront donc classés des moins aux plus polluants (émissions d’oxydes d’azote, particules). Au départ, le ministère de l’Intérieur, qui a participé à l’élaboration du dispositif avec le ministère de l’Ecologie, avait imaginé une vignette verte, avec toute une palette de dégradés selon le niveau de pollution des véhicules. Pour plus de lisibilité, elles seront finalement de couleurs différentes. Par exemple vert pour la catégorie 1 (normes Euro 5 et 6 pour les véhicules à essence à partir du 1er janvier 2011). Ou gris en catégorie 6 (véhicules diesel ou essence immatriculés pour la 1e fois avant fin décembre 1996). Certains véhicules d’intervention et d’urgence pourront bénéficier d’une dérogation. Les véhicules électriques seront « hors concours », en bleu, autorisés à circuler dans les meilleures conditions.

Démarche volontaire

Pour Ségolène Royal, il n’était pas question de classer les nouveaux modèles diesel en 1 (vert), en dépit des affirmations des constructeurs sur la qualité de leurs derniers-nés. « Il y a un signal à donner pour préparer l’après-diesel. Les Français n’auraient plus rien compris », a-t-elle dit. Pour les deux-roues, véhicules utilitaires légers, poids lourds et autocars, le principe de la pastille est le même, avec une classification différente selon les normes Euro.
L’acquisition de ces pastilles se fera en tout cas sur la base du volontariat, a insisté Ségolène Royal, fidèle à son principe de l’ »écologie positive ». La vignette pourra être obtenue sur demande, par courrier ou internet, auprès du système d’immatriculation des véhicules (SIV). Le certificat sera gratuit durant les six premiers mois de mise en place, puis facturé environ 5 euros, correspondant au coût de fabrication et d’envoi. Pour limiter les fraudes, il comportera un « flashcode » avec une signature numérique, a précisé le ministère de l’Ecologie.
Ce sera aux collectivités territoriales de se saisir de ce système pour créer des « zones de circulation restreinte », dites ZCR, prévues par le projet de loi sur la transition énergétique. « C’est une dynamique positive: c’est efficace parce que les gens vont faire leurs calculs et voir que c’est gagnant » d’opter pour un véhicule moins polluant, a affirmé la ministre parce que « vous faites des économies d’entretien et d’essence, et que vous avez le stationnement gratuit, vous allez pouvoir circuler dans les zones à circulation réduite, ou en cas de pic de pollution, etc ». De fait, les véhicules sans pastille ne pourront bénéficier des accès réduits. Le principe de la pastille est d’ailleurs utilisé en Allemagne, au Danemark ou en Italie, souligne le ministère qui rappelle qu’en ville la pollution atmosphérique, et notamment celle liée aux particules fines, provient largement du trafic routier. Cette situation entraîne chaque année une augmentation des maladies respiratoires et cardio-vasculaires. L’OMS a en outre classé le diesel comme cancérogène certain et les émissions des moteurs essence comme cancérogènes probables.
Ségolène Royal a appelé les élus locaux à « changer la civilisation des transports dans les villes » en s’appuyant sur ce nouvel outil et sur les autres mesures été adoptées ces derniers mois, notamment dans le projet de loi sur la transition énergétique : plans de mobilité rendus obligatoires pour les entreprises de plus de 100 salariés concernées par un plan de déplacements urbains (PDU), obligation d’acheter des véhicules propres pour les flottes publiques, renouvellement des autobus et des autocars par des modèles moins polluants à partir de 2020, indemnité kilométrique vélo pour les trajets domicile-travail des salariés, crédit d’impôt pour les entreprises achetant une flotte de vélos, bonus allant jusqu’à 10.000 euros pour l’achat d’un véhicule électrique…

« Faire émerger des villes laboratoires » pour la qualité de l’air

La ministre de l’Ecologie a aussi lancé le 2 juin un appel à projets « Villes respirables en cinq ans ». L’objectif est de « faire émerger des villes laboratoires » dans la lutte pour la qualité de l’air qui mettent en oeuvre des mesures « exemplaires », « afin de garantir, dans un délai de cinq ans, un air sain aux populations ».
Les villes candidates, qui devront être situées « prioritairement dans l’une des 36 zones couvertes par un plan de protection de l’atmosphère » (PPA) devront se faire connaître avant le 5 septembre 2015. Les lauréats, qui recevront un premier apport d’un million d’euros, seront annoncés le 25 septembre, date de la journée nationale de la qualité de l’air. Ils devront s’engager à « mettre en œuvre des mesures radicales dans le domaine de la mobilité mais également au regard des enjeux locaux, dans le domaine résidentiel, industriel et agricole ». Ces dispositions devront comprendre une ZCR et « au moins deux actions complémentaires portant sur des secteurs différents, adaptées aux spécificités du territoire ». Le projet présenté devra aussi se situer à une échelle intercommunale. Leur programme de mobilité devra « favoriser les mobilités durables », « faciliter le développement de la mobilité électrique », et « viser à éliminer en cinq ans le diesel ».
« L’idée est de changer la civilisation de la ville, et de donner aux municipalités, dont je salue le travail, la possibilité de prendre à bras le corps ce problème majeur de santé publique », a expliqué Ségolène Royal. Pendant cinq ans, les collectivités bénéficieront d’un appui, notamment financier. « Elles sont obligées de s’engager » car plusieurs agglomérations comme Paris et Marseille sont concernées par une injonction européenne pour dépassement des valeurs limites sur les particules, a prévenu la ministre. « Les habitants sont de plus en plus sensibles à ce problème », a-t-elle noté.

Vers une nouvelle gestion des pics de pollution

S’agissant de la gestion des pics de pollution, Ségolène Royal a indiqué avoir reçu les premières propositions de la mission d’inspection sur le processus de décision. Elle avait lancé cette mission après la polémique qui l’a opposée en mars dernier à la maire de Paris Anne Hidalgo sur l’opportunité de mettre en place la circulation alternée lors d’un de ces pics. Assurant « tenir compte des demandes et des attentes de la maire de Paris qui sont tout à fait légitimes », la ministre de l’Ecologie a annoncé que l’arrêté du 26 mars 2014 serait modifié « d’ici à la fin de l’année » pour favoriser une plus grande « participation du public à la prise de décision » et introduire une « cogestion » entre l’Etat et les collectivités.
Anne Hidalgo s’est félicitée dans un communiqué de la mise en place du système de certificats de qualité de l’air. « Nous avions souhaité la mise en place d’un tel dispositif qui trouve toute sa place dans le plan pour l’amélioration de la qualité de l’air (…); je me réjouis donc de sa mise en oeuvre effective », a-t-elle affirmé. A partir du 1er juillet 2016, la ville entend mettre en place une zone à circulation restreinte comme le prévoit le projet de loi sur la transition énergétique. « Grâce aux pastilles de certification, les services de la préfecture de Police seront à même de contrôler plus efficacement la circulation des véhicules polluants dans Paris », a estimé Anne Hidalgo.




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